FAQ – Barrages
Législation
Risque potentiel particulier
Non. Pour déterminer le risque potentiel particulier, le document de base de l'OFL «Critères d'assujettissement» de juin 2002 reste valable jusqu'à nouvel avis, avec la mise sur le même plan des termes «risque particulier» et «risque potentiel particulier».
De nouvelles bases pour déterminer le risque potentiel particulier seront élaborées dans le cadre de la révision totale prévue de la directive et des documents de base. Le choix des critères d'assujettissement et leur définition revêtiront alors la priorité suprême; les travaux correspondants sont prévus pour les années 2013 à 2014.
Oui. Jusqu'à présent, il n'existe aucune méthode plus fiable pour la modélisation de défaillances des barrages de rétention de sédiments. L'OFEN a mandaté l'EPFL pour des investigations scientifiques en la matière; aucune nouvelle approche de solution n'a pu être formulée jusqu'ici. Les éventuels résultats plus récents et fiables seront pris en compte lors de la révision des directives.
Oui. Selon l'art. 2, al. 1, OSOA, le scénario initial supposé est désormais la «rupture» de l'ouvrage de retenue et non plus la «rupture soudaine», dont il était question dans l'ancienne OSOA. Cette subtilité a été discutée et introduite lors de la révision totale de l'OSOA.
Après les travaux d'investigations scientifiques exécutés au cours des dernières années à la demande du canton de Zurich, l'OFEN a attribué un nouveau mandat de recherche à l'EPFZ en 2012. Dans le cadre de ce projet de recherche, il s'agit de développer un environnement de simulation capable de reproduire des défaillances d'ouvrages de retenue proches de la réalité. Ces résultats seront pris en compte lors d'une prochaine révision des directives concernant les critères d'assujettissement, probablement en 2017.
Dans ce contexte, il convient de relever que ces hypothèses plus réalistes ne s'appliqueront pas au plan pour les cas d'urgence (cf. art. 11, al. 3, LOA et art. 26, al. 2, OSOA). En d'autres termes, le plan pour les cas d'urgence doit encore toujours être établi lors d'une rupture soudaine de l'ouvrage.
Champ d'application, procédures d'assujettissement
D'une part, cela dépend très fortement des travaux préparatoires déjà effectués par le canton quand il a présumé l'existence probable d'un risque potentiel particulier, et d'autre part, aussi de la disponibilité et de la qualité des documents requis pour le contrôle. Dans tous les cas, le processus jusqu'à la décision pourrait prendre quelques mois.
Comme la partie de la directive révisée sur les critères d'assujettissement doit être élaborée dans les années 2013/2014, nous recommandons d'annoncer ces ouvrages d'accumulation à l'OFEN seulement à partir de 2015.
Oui. L'OFEN est conscient que les objectifs concernant la protection contre les risques naturels ne concordent pas avec les objectifs concernant la sécurité des ouvrages d'accumulation. Les exigences posées peuvent donc être différentes.
Ces aspects seront traités dans le cadre de la révision totale de la directive. Il s'agira en particulier de remettre en question et, le cas échéant, d'adapter les critères de dimensionnement ainsi que les aspects du plan pour les cas d'urgence pour les ouvrages mentionnés.
Aujourd'hui déjà, il existe des différenciations pour les ouvrages précités, par ex. l'exception à l'art. 5 OSOA concernant les organes de vidange ou bien l'exception dans le document de base sur la protection antisismique concernant la désignation de la classe sismique des bassins de rétention.
La décision d'assujettissement doit être rendue au plus tard lors de l'approbation des plans. Selon la qualité des documents et la clarté du cas, elle peut déjà être rendue avant, par exemple dans la phase de l'avant-projet.
Il est de toute façon conseillé d'aborder cette question dès que possible dans la phase d'élaboration du projet, afin que le résultat probable de la décision puisse être intégré dans l'élaboration du projet.
Par souci de complétude, il faut ajouter que la décision d'assujettissement selon l'art. 2, al. 4, OSOA, rendue par l'OFEN n'est pas nécessaire dans tous les cas, mais uniquement pour les ouvrages remplissant les deux conditions suivantes:
- les critères géométriques selon l'art. 2, al. 1, LOA ne sont pas remplis;
- le canton présume l'existence d'un risque potentiel particulier.
Par contre, les ouvrages remplissant les critères géométriques conformément à l'art. 2, al. 1, LOA, ne requièrent pas de décision d'assujettissement supplémentaire; pour eux, les dispositions de la législation sur les ouvrages d'accumulation s'appliquent automatiquement. Si le futur exploitant désire qu'un ouvrage ne tombe pas sous le coup de ces dispositions, l'art. 2, al. 2, let. b, LOA s'applique conjointement avec l'art. 3 OSOA.
S'agissant finalement des ouvrages qui ne remplissent pas les critères géométriques selon l'art. 2, al. 1, LOA et pour lesquels le canton ne présume pas non plus l'existence d'un risque potentiel particulier, les dispositions de la législation sur les ouvrages d'accumulation ne sont pas applicables. Par conséquent, il n'existe pas non plus d'autorité de surveillance au sens de la LOA pour de tels ouvrages.
Il incombe à l'autorité cantonale de surveillance de procéder à une première appréciation en s'appuyant sur des critères de présomption. Elle annonce à l'OFEN les ouvrages présentant un risque potentiel particulier sur la base de ces critères. Ensuite, l'OFEN exige les documents nécessaires au contrôle, vérifie sur la base de critères de décision s'il existe un risque particulier et décide en cas de besoin, après avoir demandé les prises de position des autres cantons concernés, de soumettre l'ouvrage d'accumulation aux dispositions de la législation sur les ouvrages d'accumulation. L'OFEN communique sa décision à l'autorité cantonale de surveillance qui, à l'avenir, surveillera l'ouvrage lui ayant été assujetti.
Le choix et la définition des critères de présomption et de décision seront traités dans le cadre de la révision des directives, notamment dans les directives sur les critères d'assujettissement.
Non. Dans les directives actuelles, il est fait référence aux ouvrages spécifiques pour ce cas.
Non. Au cas où un ouvrage ne remplit pas les critères géométriques selon l'art. 2, al. 1, LOA et où le canton concerné ne présume pas l'existence d'un risque potentiel particulier, le canton n'annoncera pas un tel ouvrage à l'OFEN. Pour ce type d'ouvrage, les dispositions de la législation sur les ouvrages d'accumulation ne sont pas applicables, car l'ouvrage ne tombe pas sous le coup de l'art. 2 LOA.
Construction d'ouvrages d'accumulation
Oui.
L'Office fédéral de l'environnement (OFEV) vérifie si un projet satisfait aux exigences concernant la protection contre les risques naturels. Il contrôle en outre si les exigences sont remplies de telle sorte que la Confédération puisse accorder un soutien financier. Mais l'OFEV ne se base pas sur la législation sur les ouvrages d'accumulation et ne détermine pas non plus si l'ouvrage planifié répond aux exigences techniques en matière de sécurité.
L'autorité d'approbation est responsable pour l'approbation des plans. Il s'agit en général de l'autorité directrice cantonale qui mène la procédure d'autorisation de construire et qui demande des rapports techniques.
Si les dispositions de la législation sur les ouvrages d'accumulation s'appliquent à l'ouvrage, l'autorité de surveillance compétente (canton ou OFEN), sommée par l'autorité d'approbation, vérifie en détail si les exigences techniques pour la construction de l'ouvrage d'accumulation sont remplies. Elle communique à l'autorité d'approbation le résultat de son contrôle de sécurité technique et pose d'éventuelles conditions pour la construction.
En résumé, l'OFEV vérifie si ses exigences sont respectées concernant la protection de la population contre les risques naturels (protection contre les événements fréquents avec des conséquences graves). En revanche, l'autorité de surveillance compétente contrôle si ses exigences sont respectées concernant la prévention d'un débordement soudain et incontrôlé (protection contre les événements extrêmement rares avec des conséquences catastrophiques).
Si les dispositions de la LOA et de l'OSOA ne s'appliquent pas à l'ouvrage, (parce que les critères géométriques selon l'art. 2, al. 1, LOA ne sont pas remplis et que le canton ne présume pas non plus la présence d'un risque potentiel particulier), il n'y a pas d'autorité de surveillance au sens de la LOA.
Non. Lorsque les dispositions de la législation sur les ouvrages d'accumulation sont applicables pour l'ouvrage, les exigences correspondantes en matière de sécurité des ouvrages d'accumulation doivent être respectées. Il n'y a pas de compromis possible quand il s'agit de la sécurité d’un ouvrage d'accumulation.
Dans la pratique, cela signifie que la partie d'une digue nécessaire au niveau statique doit être protégée et entretenue. L'ouvrage doit en outre être correctement surveillé. Cela peut par exemple avoir pour conséquence l'accès à la surface de la digue réservé uniquement aux petits animaux mis au pâturage ou la restriction, voire l'interdiction de planter sur la surface de la digue.
La vérification aux séismes fait partie de l'état de la technique et doit être présentée déjà au moment de la demande d'approbation. D'autres situations nécessitant une telle vérification figurent dans le document de base encore en vigueur concernant la vérification aux séismes.
L'OSOA ne contient pas de liste des documents à remettre. A ce sujet, il peut être fait référence à la directive encore valable de l'OFL datant de novembre 2002. Lors de la remise des documents, il faut apporter la preuve que les exigences en matière de sécurité technique sont remplies.
En général, l'autorité cantonale est compétente pour délivrer les permis de construire. Dans le cadre de la procédure coordonnée, l'autorité cantonale demande une prise de position à l'autorité de surveillance sur la sécurité technique de l'ouvrage planifié.
La compétence en tant qu'autorité de surveillance découle des articles 22 et 23 de la LOA.
L'autorité de surveillance compétente examine uniquement les documents qui lui ont été transmis. La gestion de la qualité pendant la planification et la construction ne fait pas partie du domaine d'activité de l'autorité de surveillance.
La protection contre les risques naturels, y compris la protection contre les crues font partie du domaine de compétence de l'OFEV, respectivement des cantons. Mais les ouvrages d'accumulation sont sous la surveillance de l'autorité de surveillance compétente.
Lorsque les autorités de surveillance cantonales estiment qu'un ouvrage d'accumulation ne bénéficiant pas encore d'une approbation présente un risque potentiel particulier, l'OFEN leur recommande de le contacter rapidement afin de faire vérifier si l'ouvrage en question doit être assujetti à la législation sur les ouvrages d'accumulation. Si l'OFEN conclut après examen que l'ouvrage doit être assujetti, il peut l'ordonner (art. 2, al. 2, let. a, LOA). Après avoir pris connaissance de la décision d'assujettissement, l'autorité d'approbation cantonale peut, sur demande de l'autorité de surveillance, définir dans l'approbation des plans (permis de construire) des conditions au titre de la législation sur les ouvrages d'accumulation.
Si l'autorité d'approbation cantonale délivre le permis de construire sans attendre la décision de l'OFEN, trois types de risques peuvent survenir.
- Si l'autorité d'approbation ne fixe aucune condition en vertu de la législation sur les ouvrages d'accumulation et que l'ouvrage d'accumulation est ultérieurement assujetti à cette législation par l'OFEN, cet ouvrage peut-être déjà construit devra, dans certaines circonstances, être amélioré afin de répondre aux exigences de la législation. Il n'est pas exclu que le requérant cherche à tenir l'Etat pour responsable d'un éventuel préjudice financier imputable à la procédure de l'autorité d'approbation. Il pourrait par exemple s'agir des coûts occasionnés par la construction par étapes.
- Si l'autorité d'approbation fixe des conditions au titre de la législation sur les ouvrages d'accumulation, le requérant pourrait faire recours contre le permis de construire, dans la mesure où l'ouvrage d'accumulation n'est pas encore assujetti à la législation sur les ouvrages d'accumulation et qu'en conséquence, celle-ci ne s'applique pas.
- Si l'autorité d'approbation fixe des conditions au titre de la législation sur les ouvrages d'accumulation et que le requérant accepte la décision d'approbation des plans en supposant que l'OFEN décidera de l'assujettissement, l'approbation des plans (permis de construire) entre en force. Si l'OFEN conclut après un examen ultérieur qu'il n'y a pas de risque potentiel particulier avéré, la législation sur les ouvrages d'accumulation ne s'applique pas. Comme l'autorité d'approbation a toutefois déjà contraint le requérant à des adaptations au niveau de la construction ou lui a déjà fixé d'autres conditions au titre de la législation sur les ouvrages d'accumulation, le requérant doit s'y conformer en raison de l'entrée en force de l'approbation des plans, même si elles ne sont pas nécessaires à la suite de la décision de non-assujettissement de l'OFEN. Dans ces circonstances, le requérant pourrait soit demander la révision de l'approbation des plans ou saisir une voie de droit cantonale correspondante, soit tenir l'Etat pour responsable du préjudice financier subi s'il a déjà procédé aux travaux.
Le requérant peut aussi, de sa propre initiative, décider de respecter les exigences de la législation sur les ouvrages d'accumulation et soumettre pour autorisation un projet satisfaisant à ces exigences. Dans ce cas, les risques évoqués ci-dessus ne sont que théoriques.
En résumé, il est recommandé d'attendre la décision de l'OFEN avant d'approuver des plans. Dans la mesure du possible, l'OFEN doit être associé dès la phase de l'avant-projet.
Mise en service, exploitation, surveillance
Feedback formel: L'examen formel de l'autorité de surveillance garantit que le contenu des rapports annuels respecte les directives des règlements de surveillance. En cas d'omissions, les exploitants reçoivent un feedback y relatif les priant de compléter le rapport. Aucun accusé de réception n'est du reste adressé aux exploitants; le système de rappel de l'autorité de surveillance veille à ce que tous les rapports annuels soient transmis.
Feedback matériel: L'autorité de surveillance vérifie aussi au niveau matériel les rapports annuels reçus du professionnel expérimenté mandaté par l'exploitant. Si l'autorité de surveillance désire ajouter ses propres commentaires ou mettre en évidence certaines recommandations du professionnel expérimenté, les exploitants reçoivent un feedback adéquat. Sinon, ceux-ci ne reçoivent pas de feedback de la part de l'autorité de surveillance.
L'OFEN reconnaît la nécessité de poser des exigences plus précises pour les aspects susnommés. Le CSB (Comité suisse des barrages) a publié en 1993 un rapport sur la géodésie («Mesures géodésiques de déformation pour la surveillance des ouvrages d'accumulation») et publiera en 2013 un nouveau rapport sur ce thème («Géodésie pour la surveillance des ouvrages d'accumulation»). Les aspects soulevés dans la question resteront insuffisamment traités. On ignore actuellement comment combler cette lacune.
L'OFEN recommande de fixer si possible les contrôles de l'autorité de surveillance de telle sorte que l'autorité de surveillance puisse en même temps participer aux contrôles du fonctionnement.
Trois documents séparés doivent être établis pour les règlements en cas d'urgence, de surveillance et de manoeuvre des vannes. Pour les exigences relatives au contenu, il peut être fait référence à la directive de l'OFL encore en vigueur actuellement et aux documents de base.
Une telle obligation d'assurance n'existe pas sur la base de la législation fédérale. Les cantons peuvent néanmoins l'introduire, comme l'ont déjà fait certains cantons. Les exploitants peuvent conclure une assurance responsabilité civile facultative.
Plan pour les cas d'urgence
Oui, en vertu de l'art. 27, al. 2, OSOA.
Le recours obligatoire aux experts n'est requis que dans le cadre des contrôles quinquennaux selon l'art. 18 OSOA. Ils peuvent aussi être consultés en tant que spécialistes pour des investigations particulières ou un second avis, par exemple pour les questions du plan d'urgence.
Lors de l'élaboration du plan pour les cas d'urgence, il faut être attentif aux planifications existante et prévue des états-majors cantonaux et communaux.
Directives
Les travaux concernant les directives sur le règlement en cas d'urgence revêtent une haute priorité. Ils sont prévus pour la période 2013 / 2014.
Le comité pour la révision des directives comprend les membres du précédent GT pour la révision totale de l'OSOA, nouvellement complété par des représentants de l'EPFZ et de l'EPFL. En plus des représentants de l'OFEN, il y aura ainsi des représentants des cantons, des Hautes Ecoles EPFZ et EPFL ainsi que de l'économie.
Le groupe de travail compétent abordera cette question. Comme il existe un intérêt manifeste et qu'une harmonisation des règlements d'urgence paraît judicieuse, l'OFEN part du principe que des projets correspondants seront mis à disposition.
En principe, les exigences des directives actuelles restent valables jusqu'à la parution des nouvelles directives. Elles peuvent être consultées pour la planification de nouveaux ouvrages.
Au sein du comité pour la révision des directives, la discussion porte effectivement déjà sur une éventuelle aide à l'exécution pour la surveillance cantonale. Une alternative serait une différenciation plus systématique dans les directives lorsque que cela semble nécessaire. Les deux approches présentent des avantages et des inconvénients. Il convient dans tous les cas de mettre en évidence les particularités des petits ouvrages.
Dès le début, les représentants des cantons doivent systématiquement siéger dans les différents sous-groupes de travail pour la révision des directives. Inversement, on attend des cantons qu'ils s'informent via leurs représentants et qu'ils leur fassent part de leurs remarques à l'intention des sous-groupes de travail.
Haute surveillance de l'OFEN, compétences des cantons
Il est possible d'utiliser les mêmes tableaux avec lesquels les autorités cantonales de surveillance ont déjà communiqué ces données à l'OFEN en 2010.
Les exigences sur le contenu de ce rapport seront précisées dans une aide à l'exécution pour l'autorité cantonale de surveillance. Cette aide à l'exécution sera élaborée dans le cadre ou parallèlement à la révision des directives.
Cette question n'est pas réglée dans la législation actuelle et doit être résolue par le service cantonal responsable de l'organisation des autorités. L'OFEN n'est pas compétent pour statuer sur ce point.
Dispositions transitoires
En termes de surveillance, l'OFEN n'a pas traité et ne traite pas ces ouvrages d'accumulation différemment des autres ouvrages placés sous sa surveillance directe. Certains contrôles et travaux spéciaux sont néanmoins en cours, mais dans le cadre de l'activité normale de surveillance.
Les documents disponibles à l'OFEN selon l'art. 22 OSOA (dossier sur l'ouvrage d'accumulation) seront remis aux cantons. La question de la remise simultanée de la correspondance actuelle entre l'OFEN et les exploitants n'est pas encore résolue. Par contre, les documents personnels ou les notes manuscrites des collaborateurs de l'OFEN en rapport avec la surveillance actuelle ne seront pas transmis.
Lors de la remise des documents, il est en tous cas conseillé de prendre contact avec les collaborateurs compétents de l'OFEN (section Surveillance des barrages) et de participer à un contrôle de l'OFEN au cours des années 2013 ou 2014.
Il convient de relever ici que la liste de 30 ouvrages publiée en annexe des explications sur l'OSOA révisée doit encore être mise à jour. La liste définitive contiendra plus ou moins les ouvrages mentionnés. Cela peut être dû au fait que les valeurs de la hauteur ou du volume du barrage n'étaient pas consolidées au moment de l'établissement de la liste.
Il faut noter aussi que le transfert de ces ouvrages selon l'art. 33, al. 4, OSOA incombe à l'OFEN. Tant que le transfert par l'OFEN aux cantons n'a pas eu effectivement lieu, l'OFEN reste l'autorité de surveillance compétente.